Análise fiscal · Fundo Social do Pré-Sal
O fundo do pré-sal ainda é poupança de longo prazo?
R$ 93,9 bilhões é o orçamento do Fundo Social do Pré-Sal em 2026 — o maior da sua história e 62% acima do de 2025 em termos reais. O fundo foi criado em 2010 para ser a poupança de longo prazo do petróleo brasileiro.
- 0,711%do PIB em 2026 — o pico foi 2021, com 0,736%
- 58,6%do fundo em 2026 é crédito com retorno, não gasto social direto
- 7 artigosrevogados por medida provisória em 2025, entre eles a regra de aplicar só o rendimento
- R$ 84,5 biem caixa e crédito a receber em 31/12/2025 — o orçamento de 2026 equivale a 111% disso
Destaques
O Fundo Social do Pré-Sal foi criado em 2010 como poupança de longo prazo. Em 2026 ele autoriza R$ 93,9 bilhões — 0,711% do PIB — e opera majoritariamente como linha de crédito. As travas legais que o definiam como poupança foram revogadas por medida provisória do Poder Executivo, em março de 2025.
O desenho de poupança foi revogado por medida provisória (cap. 02). A MP nº 1.291, de 6 de março de 2025, do Poder Executivo, convertida na Lei nº 15.164/2025, derrubou o art. 48 — que fixava o objetivo de poupança de longo prazo e vedava conceder garantias —, os arts. 50 e 51, da política de investimentos e da regra de aplicar só o retorno sobre o capital, e os arts. 52 a 57, do comitê financeiro com o Banco Central. Caíram também os arts. 59 e 60, das demonstrações semestrais e do relatório trimestral ao Congresso Nacional: os dois dispositivos que o TCU cobrava desde 2023.
Os dois maiores orçamentos do fundo serviram a coisas opostas (cap. 01). Em 2021 autorizou R$ 86,0 bilhões a preços de 2026, e o destino foi a amortização da dívida pública. Em 2026 autoriza R$ 93,9 bilhões, para crédito habitacional, veículo de taxista e complementação ao Fundeb. Entre os dois, o orçamento recuou a R$ 39,8 bilhões em 2023. Medido contra o PIB, o pico é 2021, com 0,736%, contra 0,711% em 2026.
Em quatorze anos, a dívida levou mais que a habitação e a saúde somadas (cap. 04). De R$ 219,1 bilhões pagos pelo fundo entre 2012 e 2025, R$ 84,3 bilhões — 38,5% — foram ao Ministério da Fazenda: R$ 64,3 bilhões para amortizar dívida pública em 2021 e 2022, e R$ 20,0 bilhões para as linhas de crédito do Rio Grande do Sul em 2024. A educação ficou com R$ 120,9 bilhões; a habitação, com R$ 11,7 bilhões; a saúde, com R$ 2,2 bilhões.
O fundo foi esvaziado, não gasto aos poucos (cap. 05). O saldo acumulou nove anos até R$ 49,3 bilhões em 31 de dezembro de 2020 — e esse valor exato foi consumido pela dívida no ano seguinte, fonte por fonte. Reacumulou a R$ 43,7 bilhões em 2023 e, em 2026, 98% do que sobrou já virou dotação.
Seis em cada dez reais são crédito, não gasto (cap. 04). Dos R$ 93,9 bilhões autorizados em 2026, R$ 55,0 bilhões — 58,6% — são operações reembolsáveis: Minha Casa Minha Vida (R$ 44,8 bilhões), financiamento de veículos para taxistas e motoristas de aplicativo (R$ 6,4 bilhões, por crédito extraordinário), Fundo Clima (R$ 3,3 bilhões) e calamidades (R$ 0,5 bilhão). Educação e saúde ficam com R$ 38,8 bilhões, 41,3% do total de 2026.
A venda do petróleo da União virou o motor da receita (cap. 03). A comercialização da parcela de óleo e gás que cabe à União respondia por 4,3% da receita do fundo em 2019 e por 46,8% em 2026. No mesmo período, a participação especial caiu de 75,5% para 22,9%. Em 2026, R$ 3,2 bilhões da receita — 10,1% do total do ano — já são amortização e juros de empréstimos concedidos pelo próprio fundo.
A saúde recebeu o primeiro real em 2025 (cap. 04). A Lei nº 12.858, de 2013, destina metade dos recursos do fundo a educação pública e saúde. Entre 2014 e 2024, os R$ 49,3 bilhões pagos pelas fontes do fundo foram integralmente para o Ministério da Educação. O primeiro pagamento ao Ministério da Saúde é de 2025: R$ 2,2 bilhões no Piso de Atenção Primária.
R$ 84,5 bilhões entre caixa e crédito a receber (cap. 05). O fundo fechou 2025 com R$ 54,94 bilhões em caixa, 43,2% acima dos R$ 38,37 bilhões de 2024, segundo o Relatório de Gestão da Presidência da República. Somam-se R$ 17,79 bilhões a receber do BNDES, das linhas de calamidade, e R$ 11,77 bilhões da Caixa, do Minha Casa Minha Vida, ambos em 31 de dezembro de 2025. A remuneração ao fundo na Faixa 3 do programa é de até 6,00% ao ano mais TR, por até 35 anos.
Metade do orçamento de 2026 é estoque, não receita do ano (cap. 05). O fundo fechou 2025 com R$ 41,26 bilhões de superávit financeiro, apurado no balanço patrimonial e divulgado pelo Tesouro Nacional. Desse saldo, R$ 40,46 bilhões — 98% — já viraram dotação em 2026, e respondem por 43,1% dos R$ 93,9 bilhões autorizados no ano. A fonte da educação foi orçada em R$ 10,03 bilhões, até o último real do saldo, e depois teve o valor disponível revisto para R$ 6,96 bilhões.
O comitê que o TCU mandou criar foi apagado da lei (cap. 01). Em abril de 2024 o Tribunal de Contas da União deu 180 dias para a Casa Civil instituir dois colegiados: o Conselho Deliberativo e o Comitê de Gestão Financeira. O Conselho foi criado em abril de 2025; o Comitê — que teria o Banco Central e fixaria a capitalização mínima antes de qualquer saque — teve os artigos que o criavam revogados pela medida provisória de março de 2025.
A prestação de contas anual saiu quinze anos depois — e é a fonte deste relatório (cap. 06). A lei de 2010 mandava publicar demonstrações semestrais e relatório trimestral ao Congresso; nenhum dos dois foi cumprido, e a medida provisória de 2025 os revogou, pondo no lugar um relatório anual. O primeiro saiu em 30 de junho de 2026, ainda marcado como preliminar. É dele que vem a série histórica deste documento — e é ele que revela para onde o fundo foi.
O fundo em síntese
O Fundo Social foi criado pela Lei nº 12.351, de 22 de dezembro de 2010, a mesma que instituiu o regime de partilha do pré-sal. O desenho era o de um fundo soberano: acumular a renda do petróleo — bônus de assinatura, royalties, participação especial e a venda da parcela de óleo da União — e aplicar nos programas apenas o rendimento, preservando o principal.
- R$ 93,9 biautorizado em 2026R$ 57,4 bi pagos até 31/07
- 0,711%do PIB em 2026o pico foi 2021: 0,736%
- +11,1%ao ano em termos reais, 2019 a 2025autorizado, a preços de 2026
- R$ 219,1 bipago pelo fundo, 2012 a 2025R$ 84,3 bi ao Min. da Fazenda
As quatro travas do desenho original
A Tabela 1 reúne os dispositivos que faziam do fundo uma poupança e a situação de cada um em julho de 2026. Nenhum sobreviveu: os quatro foram revogados pela Medida Provisória nº 1.291, de 6 de março de 2025, depois convertida na Lei nº 15.164, de 14 de julho de 2025, e o comitê financeiro previsto em 2010 jamais chegou a ser constituído.
| Artigo | O que estabelecia | Situação |
|---|---|---|
| Art. 48 | Objetivos: constituir poupança pública de longo prazo e mitigar flutuações de renda e preços; vedado conceder garantias | Revogado pela MP 1.291/2025 |
| Art. 50 | Política de investimentos com rentabilidade, segurança e liquidez; aplicações preferencialmente em ativos no exterior | Revogado pela MP 1.291/2025 |
| Art. 51 | Nos programas, aplica-se apenas o retorno sobre o capital; o principal é preservado | Revogado pela MP 1.291/2025 |
| Arts. 52 a 54 | Comitê de Gestão Financeira, com Fazenda, Planejamento e Banco Central, definindo risco, rentabilidade mínima e capitalização mínima antes de qualquer saque | Nunca constituído; revogado pela MP 1.291/2025 |
Fonte: Lei nº 12.351/2010, texto compilado, e Medida Provisória nº 1.291/2025, art. 2º, mantida na conversão pela Lei nº 15.164/2025.
O salto de 2026
O Gráfico 1 apresenta o orçamento autorizado e o pago do fundo desde 2014, a preços médios de 2026 pelo IPCA — a janela cobre doze anos de inflação acumulada.
Fonte: Relatório Anual do Fundo Social (Conselho Deliberativo do Fundo Social) para 2014 a 2025; SIGA Brasil e SIOP para 2026.
Os dois maiores orçamentos do fundo serviram a coisas opostas. Em 2021, autorizou R$ 86,0 bilhões a preços de 2026 e pagou R$ 77,0 bilhões — e o destino foi a amortização da dívida pública. Em 2026, autoriza R$ 93,9 bilhões — 9,2% acima —, para crédito habitacional, financiamento de veículo e complementação ao Fundeb. Entre um pico e outro, o orçamento recuou a R$ 39,8 bilhões em 2023. A média dos anos de 2014 a 2019 era de R$ 19,8 bilhões: 2021 vale 4,3 vezes isso e 2026, 4,7 vezes. Por habitante, o fundo saiu de R$ 148 em 2019, a preços de 2026, para R$ 439 em 2026.
O Gráfico 2 mostra o mesmo movimento em proporção do PIB, medida que neutraliza tanto a inflação quanto o crescimento da economia.
Fonte: Relatório Anual do Fundo Social (Conselho Deliberativo do Fundo Social); SIGA Brasil e SIOP para 2026; Banco Central.
Medido contra o PIB, o pico não é 2026: é 2021, com 0,736%, contra 0,711% em 2026. O fundo partiu de 0,171% do PIB em 2014, chegou a 0,288% em 2019 e saltou para 0,736% em 2021 — o ano da amortização da dívida. Depois recuou a 0,321% em 2023 e voltou a subir. Caso mantida a participação de 2019, a dotação de 2026 seria de R$ 38,0 bilhões — R$ 55,9 bilhões abaixo dos R$ 93,9 bilhões autorizados.
A virada de 2025
A mudança de natureza do fundo começou por medida provisória do Poder Executivo: a MP nº 1.291, de 6 de março de 2025, cujo artigo 2º revoga o art. 48, os arts. 50 a 57, o art. 59 e o art. 60 da Lei nº 12.351/2010. A MP vigorou de imediato e foi depois convertida na Lei nº 15.164, de 14 de julho de 2025, que manteve as revogações e acrescentou dispositivos.
O que o Tribunal de Contas havia diagnosticado
O acórdão invocado como urgência é de 17 de maio de 2023, relatado pelo ministro Antonio Anastasia a partir de fiscalização da unidade de auditoria de petróleo, gás e mineração do Tribunal. Ele mediu o esvaziamento: dos R$ 146 bilhões arrecadados pelo fundo desde 2010, restavam em caixa próprio cerca de R$ 20 bilhões ao final de 2022 — e só a amortização da dívida pública em 2021 e 2022 consumira mais de R$ 64 bilhões do montante principal. O Tribunal registrou que "normativos externos à lei de criação têm permitido a retirada de recursos do fundo recorrentemente, sem preocupação com as consequências produzidas no que se refere à sustentação e perenidade do fundo", e descreveu o resultado em uma frase: o Fundo Social existia "apenas como uma conta bancária com aplicação protocolar de seus recursos no Tesouro Nacional, sem haver qualquer gestão especializada de seus investimentos".
O mesmo acórdão estimou a arrecadação futura: R$ 968 bilhões entre 2023 e 2032. Para o Tribunal, a conclusão era regulamentar o fundo "o quanto antes", evitando "maior comprometimento de suas finalidades e objetivos". Dois anos depois, a resposta do Executivo foi a medida provisória que revogou as finalidades e os mecanismos de poupança.
Fonte: Tribunal de Contas da União, Acórdão 984/2023-Plenário, processo TC 028.706/2022-6, sessão de 17 de maio de 2023.
O que o governo disse ao propor a mudança
A exposição de motivos da medida provisória, assinada pelos ministros da Casa Civil e da Fazenda em 28 de janeiro de 2025, registra duas afirmações que o próprio governo depois contradisse ou que o tempo já respondeu. A Tabela 2 confronta cada uma com o que veio depois.
| O que a exposição de motivos diz | O que aconteceu |
|---|---|
| "A medida proposta não gera impacto fiscal adicional, uma vez que os recursos do FS são limitados às regras fiscais vigentes e serão previstos nas Leis Orçamentárias Anuais" | Em 19 de dezembro de 2025, a Lei Complementar nº 223 retirou os gastos de educação e saúde bancados pelo fundo do limite de despesas, da meta de resultado e dos mínimos constitucionais. A limitação invocada como garantia deixou de valer para essa fatia |
| "Em especial, a regulamentação do modelo atual poderia atrair riscos fiscais à União, tendo em vista potenciais impactos no orçamento da União" | É a razão declarada para trocar o modelo em vez de regulamentá-lo. O que o TCU pedia era a regulamentação do fundo tal como a lei de 2010 o desenhava |
| "O texto define regras de transparência, como a publicação do plano anual de aplicação e o relatório anual do Fundo Social, contendo informações sobre todas as fontes a ele vinculadas e a sua execução orçamentária e financeira" | O plano anual é publicado no Diário Oficial desde maio de 2025. O relatório anual, contrapartida de transparência das obrigações revogadas, saiu em 30 de junho de 2026 — seis meses após o fim do exercício e ainda marcado como preliminar |
Fonte: Exposição de Motivos Interministerial nº 6/2025 (Casa Civil e Ministério da Fazenda), de 28 de janeiro de 2025; Lei Complementar nº 223/2025; Diário Oficial da União.
O que entrou no lugar
A medida provisória foi enxuta: além das revogações, criou três finalidades novas e reescreveu o artigo do conselho gestor. O texto quase quadruplicou de tamanho até virar lei — e é na lei que estão os dispositivos de maior alcance financeiro: a isenção tributária, a autorização para transformar o fundo em linha de crédito e a venda antecipada do petróleo da União. A Tabela 3 separa o que veio de cada norma.
| Dispositivo | Conteúdo | Origem |
|---|---|---|
| Art. 47, incisos VII a IX | Finalidades passam de sete para dez: somam-se mitigação e adaptação climática com calamidades públicas, infraestrutura social e habitação de interesse social | MP 1.291/2025 |
| Art. 58 | Nova redação: o fundo passa a ser administrado pelo Conselho Deliberativo, que propõe a alocação no projeto de lei orçamentária e publica o plano anual e o relatório anual. Regulamento em 60 dias; participação não remunerada | MP 1.291/2025 |
| Art. 47, incisos X a XII | Finalidades passam de dez para doze: infraestrutura hídrica, segurança alimentar e nutricional e defesa dos direitos dos povos indígenas | Lei 15.164/2025 |
| Art. 47, §§ 4º e 5º | Autoriza ainda destinar recursos a linhas de financiamento em ente sob calamidade pública e à gestão do Sistema Único de Assistência Social; e declara as famílias do Minha Casa Minha Vida contempladas na finalidade de habitação | Lei 15.164/2025 |
| Art. 59-A | Autoriza destinar recursos do fundo a linhas de financiamento de outros fundos públicos e políticas, desde que não sirvam de garantia e o risco não seja da União | Lei 15.164/2025 |
| Art. 60-A | Isenção de IRPJ e CSLL e alíquota zero de PIS/Pasep e Cofins sobre as operações reembolsáveis, de 1º de janeiro de 2026 a 31 de dezembro de 2030 | Lei 15.164/2025 |
| Arts. 46-A a 46-D | Autorizam a União a alienar por leilão direitos em acordos de individualização da produção e, por decisão do Conselho Nacional de Política Energética, o próprio direito à apropriação do excedente em óleo | Lei 15.164/2025 |
| Art. 6º da Lei nº 15.164/2025 | Destina 5% do fundo a educação pública e saúde por cinco exercícios, nos termos de lei específica | Lei 15.164/2025 |
Fonte: Medida Provisória nº 1.291, de 6 de março de 2025, e Lei nº 15.164, de 14 de julho de 2025, confrontadas dispositivo por dispositivo.
Os dois vetos
Na sanção, em 14 de julho de 2025, o Executivo vetou dois dispositivos aprovados pelo Congresso. O primeiro fixava pisos regionais de aplicação — 30% no Nordeste, 15% no Norte e 10% no Centro-Oeste —, vetado sob o argumento de que regras rígidas reduzem a eficiência alocativa. O segundo estabelecia prazo de 120 dias para a lei específica que ativaria os 5% de educação e saúde, vetado por inconstitucionalidade quanto à separação de poderes.
De onde vem o dinheiro
O fundo é alimentado por quatro correntes: a participação especial e os royalties da parcela da União, a venda do petróleo e do gás que cabem à União nos contratos de partilha — o excedente em óleo, comercializado pela Pré-Sal Petróleo S.A. em leilões — e, desde 2024, o retorno dos empréstimos que o próprio fundo concedeu.
O que cada nome significa
Quando uma empresa produz petróleo no Brasil, ela paga ao Estado por essa exploração. Como paga depende do contrato que assinou, e é isso que define de onde vem o dinheiro do fundo. A Tabela 4 separa as três formas.
| Forma | O que é | Como se calcula |
|---|---|---|
| Royalties | O aluguel do subsolo. Toda produção paga, sempre, desde o primeiro barril | Percentual fixo sobre o valor de tudo o que foi produzido — hoje, em regra, 10%. Não desconta custo nenhum |
| Participação especial | Uma cobrança extra, que só incide nos campos de grande volume de produção ou grande rentabilidade. Campo pequeno ou pouco lucrativo não paga | Alíquota progressiva de 10% a 40% sobre o que sobra a cada trimestre, em cada campo, depois de descontar royalties, investimentos na exploração, custos de operação, depreciação e tributos |
| Excedente em óleo | Em vez de dinheiro, a União recebe petróleo: uma parcela da produção do campo fica com ela | A parcela é definida no leilão do campo. A Pré-Sal Petróleo S.A. vende esse óleo na B3 e o dinheiro entra no fundo |
Fonte: Lei nº 9.478/1997, arts. 47 a 50; Decreto nº 2.705/1998, art. 22; Lei nº 12.351/2010, arts. 42-A e 49.
O Gráfico 3 apresenta a composição da receita por origem, em percentual de cada ano, de 2019 a 2026.
Fonte: SIGA Brasil.
A troca de motor é nítida. Em 2019, a participação especial respondia por 75,5% da receita e a venda do petróleo da União, por 4,3%. Em 2026, a venda é 46,8% e a participação especial, 22,9%. Uma terceira corrente aparece a partir de 2025 e já vale 10,1% em 2026: a amortização e os juros dos empréstimos concedidos pelo fundo — R$ 3,2 bilhões que não vêm de petróleo.
A participação especial não encolheu — foi ultrapassada. Em valores absolutos ela subiu de R$ 7,05 bilhões em 2019 para R$ 18,92 bilhões em 2023, recuando a R$ 16,52 bilhões em 2025. O que mudou é o tamanho do bolo: a venda do óleo da União saiu de R$ 0,40 bilhão em 2019 para R$ 16,99 bilhões em 2025. A queda de 75,5% para 22,9% é de participação relativa, não de arrecadação.
A série em três medidas
A Tabela 5 traz a receita arrecadada em valores nominais, a preços médios de 2026 e em proporção do PIB. As três leituras contam a mesma história com intensidades diferentes: em termos reais a receita cresceu 10,8% ao ano entre 2019 e 2025, e em proporção do PIB passou de 0,286% para 0,387% no mesmo intervalo.
| Ano | Nominal (R$ bi) | A preços de 2026 (R$ bi) | % do PIB | Observação |
|---|---|---|---|---|
| 2018 | 18,58 | 27,94 | 0,265 | |
| 2019 | 21,10 | 30,58 | 0,286 | |
| 2020 | 17,95 | 25,21 | 0,236 | queda com a pandemia |
| 2021 | 25,64 | 33,25 | 0,284 | |
| 2022 | 39,05 | 46,34 | 0,387 | |
| 2023 | 39,89 | 45,25 | 0,365 | |
| 2024 | 45,88 | 49,87 | 0,390 | |
| 2025 | 49,35 | 51,08 | 0,387 | recorde da série |
| 2026 (até 31/07) | 31,92 | 31,92 | 0,242 | sete meses |
Deflator: IPCA, a preços médios de 2026. PIB nominal acumulado em doze meses.
Fonte: Relatório Anual do Fundo Social (Conselho Deliberativo do Fundo Social), Anexo I, para 2018 a 2025 — série reconstruída e conferida no SIGA Brasil em 11 dos 14 anos; SIGA Brasil para 2026; Banco Central.
Receita arrecadada não se compara com orçamento autorizado. Os R$ 31,92 bilhões que entraram até 31 de julho de 2026 não são a contrapartida dos R$ 93,9 bilhões que o fundo pode gastar no ano. Do total autorizado, R$ 53,39 bilhões correm por conta da receita do próprio exercício — no ritmo de sete meses, o ano fecharia perto de R$ 55 bilhões — e R$ 40,46 bilhões saem do saldo acumulado até 31 de dezembro de 2025. São dois bolsos distintos, e a lei orçamentária os identifica separadamente. O capítulo 05 mostra o segundo.
Três medidas próximas, da mesma receita. O relatório anual do fundo registra R$ 49,35 bilhões em 2025; o Relatório de Gestão da Presidência da República, R$ 48,90 bilhões; e a Instituição Fiscal Independente adota este último. A diferença é de escopo — o que entra em todas as fontes do fundo, o que entra na unidade orçamentária dele — e as três estão corretas.
Por que a série muda de patamar em 2023. Até 2022, só a metade do fundo vinculada a educação e saúde tinha fonte própria no orçamento; a outra metade era registrada na fonte genérica das compensações do petróleo, junto com as parcelas de estados e municípios — em 2019 e em 2022, a repartição era de exatamente 75% e 25%. A partir de 2023 a classificação identifica as duas metades.
Os leilões
A parcela de óleo e gás que cabe à União nos contratos de partilha é vendida pela Pré-Sal Petróleo S.A. em leilões na B3. É a fonte que mais cresce: de R$ 0,40 bilhão em 2019 para R$ 16,99 bilhões em 2025, e já R$ 14,94 bilhões até 31 de julho de 2026. A empresa informa ter arrecadado R$ 30,9 bilhões para a União em 2025 — mais do que a soma de tudo o que arrecadara desde a criação, em 2013, até 2024. E o volume tende a crescer: em maio de 2026 a parcela de petróleo da União alcançou 244 mil barris por dia, o maior patamar desde o início da série, em 2017.
A divergência entre os dois valores de 2025 — R$ 30,9 bilhões e R$ 16,99 bilhões — se reconcilia pelo escopo: o da Pré-Sal Petróleo é tudo o que a empresa arrecada para a União, inclusive equalizações dos acordos de individualização da produção; o do SIGA Brasil é o que entrou nas fontes do fundo no mesmo exercício.
Para onde vai o dinheiro
Em quatorze anos o fundo pagou R$ 219,1 bilhões, de R$ 357,5 bilhões autorizados. E o maior destinatário desse dinheiro não é a educação nem a habitação: é o Ministério da Fazenda. Em 2026, o orçamento autorizado é de R$ 93,9 bilhões, dos quais R$ 57,4 bilhões já estavam pagos em 31 de julho.
| Órgão | Autorizado | Pago | % do pago |
|---|---|---|---|
| Ministério da Educação | 133,5 | 120,9 | 55,2% |
| Ministério da Fazenda | 84,3 | 84,3 | 38,5% |
| Presidência da República e Ministério das Cidades | 137,5 | 11,7 | 5,3% |
| Ministério da Saúde | 2,2 | 2,2 | 1,0% |
| Total | 357,5 | 219,1 | 100% |
Valores em R$ bilhões nominais. A Presidência e o Ministério das Cidades têm a maior dotação e o menor pagamento porque a execução da unidade orçamentária do fundo começou em 2025.
Fonte: Relatório Anual do Fundo Social (Conselho Deliberativo do Fundo Social), Tabelas 3 a 7.
O Gráfico 4 distribui os R$ 93,9 bilhões autorizados em 2026 pelas sete destinações que os recebem.
Fonte: SIGA Brasil.
Quatro das sete destinações são operações reembolsáveis e somam R$ 55,0 bilhões, ou 58,6% do fundo em 2026: Minha Casa Minha Vida, veículos para taxistas e motoristas de aplicativo, Fundo Clima e calamidades. Educação e saúde, as finalidades vinculadas desde 2013, ficam com R$ 38,8 bilhões — 41,3% do ano.
2026, ação por ação
A Tabela 7 detalha a execução por ação orçamentária. A distância entre autorizado e pago é grande no meio do exercício: no Minha Casa Minha Vida, R$ 44,8 bilhões autorizados correspondem a R$ 27,9 bilhões pagos até 31 de julho de 2026; no Fundeb, R$ 35,0 bilhões autorizados e R$ 15,4 bilhões pagos. Já as linhas de crédito a taxistas e ao Fundo Clima estão integralmente pagas.
| Ação orçamentária | Autorizado | Empenhado | Pago | Natureza |
|---|---|---|---|---|
| Crédito reembolsável — R$ 55,0 bi (58,6%) | ||||
| Financiamento de operações de crédito no Minha Casa Minha Vida quatro fontes de recursos do fundo | 44.762.323.258 | 34.762.323.258 | 27.935.797.876 | crédito |
| Financiamento a taxistas e motoristas de aplicativo para aquisição de veículos novos crédito extraordinário | 6.420.733.783 | 6.420.733.783 | 6.420.733.783 | crédito |
| Apoio reembolsável a projetos de mitigação e adaptação climática Fundo Clima | 3.347.156.740 | 3.347.156.740 | 3.347.156.740 | crédito |
| Financiamentos para calamidades crédito extraordinário | 500.000.000 | 500.000.000 | 400.000.000 | crédito |
| Educação e administração — R$ 35,3 bi (37,6%) | ||||
| Complementação da União ao Fundeb duas fontes de recursos do fundo | 35.025.379.847 | 34.746.939.470 | 15.419.183.282 | despesa |
| Bolsa permanência, livro didático, institutos federais e administração inclui restos a pagar | 247.874.155 | 174.046.192 | 322.899.882 | despesa |
| Saúde — R$ 3,5 bi (3,8%) | ||||
| Atenção à saúde: procedimentos de média e alta complexidade | 2.128.386.402 | 2.128.386.402 | 2.128.386.402 | despesa |
| Piso de Atenção Primária à Saúde | 1.418.924.267 | 1.418.924.267 | 1.418.924.267 | despesa |
| Total de 2026 | 93.852.025.052 | 83.498.510.112 | 57.428.229.709 | |
Valores em reais, posição de 31 de julho de 2026. Todo o crédito é classificado como inversão financeira, modalidade aplicações diretas.
Fonte: SIGA Brasil.
De bolsa de estudo a linha de crédito
Entre 2014 e 2022 o fundo pagou R$ 49,3 bilhões, integralmente no Ministério da Educação. O dinheiro se distribuía por dezenas de ações: bolsas de estudo no ensino superior (R$ 7,5 bilhões acumulados no período), bolsas da educação básica (R$ 3,1 bilhões), exames e avaliações (R$ 2,4 bilhões), institutos federais, transporte escolar e livro didático. A partir de 2021 quase tudo migra para uma única ação, a complementação da União ao Fundeb: 96,5% em 2023, 99,8% em 2024 e praticamente a totalidade em 2025.
Por que R$ 4,74 bilhões e não R$ 64 bilhões
A divergência entre os dois valores é de escopo, e ambos estão corretos. O acórdão do Tribunal de Contas da União é preciso quanto à natureza da operação: fala no uso de "mais de R$ 64 bilhões do montante principal do fundo para a amortização da dívida pública entre os anos de 2021 e 2022". O que a autorizou foi o art. 5º da Emenda Constitucional nº 109/2021, com a redação da Emenda Constitucional nº 127/2022: o superávit financeiro das fontes de recursos dos fundos públicos do Poder Executivo, apurado ao final de cada exercício, pode ser destinado à amortização da dívida nos exercícios de 2021 e 2022. Como a destinação incide sobre o saldo financeiro acumulado, e não sobre a dotação do exercício, ela não transita integralmente pelo orçamento como despesa. Os R$ 4,74 bilhões de 2021 e 2022 são a parcela que virou despesa orçamentária de amortização; o restante saiu como movimentação de disponibilidade financeira.
O piso da enfermagem quase saiu do fundo. A mesma Emenda Constitucional nº 127/2022 estendeu o mecanismo: de 2023 a 2027, o superávit dos fundos públicos do Executivo pode bancar o piso salarial da enfermagem, previsto no art. 198, § 12, da Constituição. Em 2023, o superávit do fundo aparece no Fundo Nacional de Saúde, na assistência financeira a estados e municípios para o piso, com movimentação de R$ 1,346 bilhão — mas o exercício fechou com autorizado e execução zero nessa fonte, e a ação foi paga com recursos livres da União.
O que o fundo tem
O patrimônio do fundo deixou de ser só caixa e virou também crédito a receber: o Balanço Geral da União de 2025 registra os dois haveres. E o saldo que sobrou em caixa foi quase inteiramente convertido no orçamento de 2026.
- R$ 54,94 bicaixa e equivalentes do fundo31/12/2025; era R$ 38,37 bi em 2024
- R$ 17,79 bia receber do BNDES, linhas de calamidade31/12/2025; R$ 20,14 bi em 2024
- R$ 11,77 bia receber da Caixa, no Minha Casa Minha Vida31/12/2025; zero em 2024
- R$ 355 mijuros recebidos das linhas de financiamentoacumulado até 31/12/2025
O caixa do fundo
O Relatório de Gestão da Presidência da República de 2025, prestação de contas do órgão ao Tribunal de Contas da União, registra R$ 54,94 bilhões de caixa e equivalentes de caixa na unidade orçamentária do Fundo Social em 31 de dezembro de 2025 — 43,2% acima dos R$ 38,37 bilhões de 2024. Somados aos R$ 29,56 bilhões emprestados a BNDES e Caixa, o fundo fecha 2025 com R$ 84,5 bilhões entre caixa e créditos a receber. O orçamento autorizado para 2026, de R$ 93,9 bilhões, equivale a 111% desse total.
O mesmo documento mostra como o caixa se formou: em 2025 entraram R$ 48,90 bilhões na unidade orçamentária do fundo e foram empenhados R$ 21,74 bilhões na Presidência da República, deixando R$ 27,25 bilhões de resultado orçamentário — 55,6% da arrecadação do ano não virou despesa empenhada ali.
Caixa não é saldo disponível. Descontados os empenhos emitidos e não pagos, inclusive restos a pagar, o que sobra é o superávit financeiro — a medida que o orçamento efetivamente pode usar. Ela é publicada todo ano em fevereiro pelo Tesouro Nacional, no Diário Oficial da União, com o demonstrativo por fonte de recursos exigido pela Lei de Diretrizes Orçamentárias. Na Portaria STN/MF nº 314, de 4 de fevereiro de 2026, o Fundo Social aparece com R$ 41,26 bilhões somadas as suas fontes de recursos, e R$ 39,07 bilhões medido dentro da unidade orçamentária do fundo. A diferença para os R$ 54,94 bilhões de caixa — R$ 15,87 bilhões — é o passivo financeiro: dinheiro em conta que já tem dono.
O estoque de 2025 virou o orçamento de 2026
O Gráfico 5 mostra o superávit financeiro do fundo ao fim de cada exercício, de 2012 a 2025. A série confere com a medição independente do Tribunal de Contas da União, que apurou cerca de R$ 20 bilhões em caixa próprio ao final de 2022 — e mostra o esvaziamento: nove anos de acúmulo até 2020, zerados em um único exercício.
Fonte: Relatório Anual do Fundo Social (Conselho Deliberativo do Fundo Social), Anexo III; Secretaria do Tesouro Nacional, portarias anuais do Demonstrativo do Superávit Financeiro.
Dos R$ 41,26 bilhões de saldo, R$ 40,46 bilhões — 98% — já viraram dotação em 2026. E como o orçamento autorizado do ano é de R$ 93,9 bilhões, isso significa que 43,1% do orçamento do fundo não é receita de 2026: é estoque acumulado de exercícios anteriores. A Tabela 8 abre o número por fonte de recursos.
| Fonte de recursos | Superávit em 31/12/2025 | Dotação em 2026 | Não convertido |
|---|---|---|---|
| Capitalização do Fundo Social fonte 042 | 23.918.069.259 | 20.267.890.523 | 3.650.178.736 |
| Destinações do Fundo Social fonte 147 | 10.139.651.169 | 10.000.000.000 | 139.651.169 |
| Educação pública, com prioridade para a educação básica fonte 149 | 10.029.565.077 | 10.029.565.076 | 1 |
| Educação pública e saúde, art. 6º da Lei nº 15.164/2025 fonte 146 | 161.159.426 | 161.159.426 | 0 |
| Educação e saúde públicas fonte 014, código anterior | −2.984.197.026 | — | −2.984.197.026 |
| Total | 41.264.247.905 | 40.458.615.025 | 805.632.880 |
Valores em reais, posição de 31 de julho de 2026. Nas fontes 146 e 149 a dotação foi aberta no valor exato do saldo disponível, sem sobra de um real.
Fonte: Portaria STN/MF nº 314, de 4 de fevereiro de 2026, Diário Oficial da União; SIGA Brasil.
A que preço o fundo empresta
As condições são fixadas por resolução do próprio conselho e submetidas ao Conselho Monetário Nacional. A Tabela 9 compara as duas linhas em operação, ambas no Minha Casa Minha Vida. Em uma delas o fundo é remunerado a até 6,00% ao ano mais TR, em 2026, por até 35 anos; na outra, a 0,17% ao mês.
| Condição | Faixa 3 do Minha Casa Minha Vida | Melhoria habitacional |
|---|---|---|
| Remuneração do Fundo Social | até 6,00% ao ano + TR em 2026, contra 4,88% em 2025; menos 0,5 ponto para titular de conta do FGTS | 0,17% ao mês, cerca de 2,06% ao ano |
| Remuneração da instituição financeira | até 2,16% ao ano em 2026, contra 3,28% em 2025 | até 0,82% ao mês, desde abril de 2026 |
| Encargos ao mutuário | 1,5% do valor financiado e R$ 25 por mês | sem cobertura securitária nem garantia |
| Prazo | até 35 anos, sem carência | 60 meses; 72 meses desde abril de 2026 |
| Risco de crédito | Integralmente da instituição financeira, não da União (art. 59-A da Lei nº 12.351/2010) | |
Fonte: Resoluções CDFS/CCPR nº 6, de 7 de outubro de 2025, e nº 10, de 24 de abril de 2026.
O dinheiro começa a voltar
Em 2025 o BNDES devolveu R$ 3,3 bilhões ao fundo, das linhas climáticas e de calamidade, e o Ministério das Cidades concedeu R$ 11,7 bilhões em financiamentos pela Caixa. Na receita de 2026, R$ 3,22 bilhões — 10,1% do arrecadado no ano até 31 de julho — já são amortização e juros.
O que muda na prática. Um fundo que empresta não gasta: antecipa. O recurso sai como inversão financeira — que no orçamento não é despesa primária — e volta corrigido, sem o mesmo impacto nas metas fiscais e com o risco de crédito nos bancos públicos.
Quem decide e o que se publica
O fundo é administrado pelo Conselho Deliberativo do Fundo Social, instalado em 9 de abril de 2025 — quinze anos depois de a lei tê-lo previsto e um ano depois de o Tribunal de Contas da União determinar à Casa Civil que regulamentasse o fundo, no Acórdão 678/2024.
A Tabela 10 resume quem senta no conselho, como se decide e com que frequência ele se reúne.
| Item | Como é |
|---|---|
| Integrantes | Casa Civil, que coordena; Ministério da Fazenda; Ministério do Planejamento e Orçamento, incluído em maio de 2026; e Ministério das Cidades |
| Desempate | Voto de qualidade do coordenador — Casa Civil, pelo Decreto nº 12.989, de 25 de maio de 2026 |
| Reuniões | Ordinárias semestrais |
| Sociedade civil | Sem assento; pode ser convidada, sem direito a voto |
| Remuneração | Nenhuma — prestação de serviço público relevante |
Fonte: Decreto nº 12.424/2025 e Decreto nº 12.989/2026.
O que o conselho decidiu em quinze meses
A Tabela 11 lista as onze resoluções publicadas entre abril de 2025 e maio de 2026. Duas fixam o preço do dinheiro; quatro movimentam dotação; três aprovam ou revisam o plano anual de aplicação. A comparação entre a resolução nº 4 e a nº 9 mostra o deslocamento do ano: o plano de 2026 foi aprovado com R$ 41,8 bilhões e revisto para R$ 63,2 bilhões, com a habitação subindo de R$ 22,8 bilhões para R$ 44,8 bilhões e a educação caindo de R$ 19,0 bilhões para R$ 18,4 bilhões.
| Resolução | Data | Decisão |
|---|---|---|
| nº 1 | 09/04/2025 | Aprova o regimento interno |
| nº 2 | 11/04/2025 | Descentraliza R$ 15,0 bilhões ao Ministério das Cidades |
| nº 3 e nº 6 | 28/04 e 07/10/2025 | Condições financeiras da Faixa 3 do Minha Casa Minha Vida — remuneração ao fundo de 4,88% ao ano e depois 6,00% ao ano mais TR |
| nº 4 | 23/05/2025 | Plano anual de 2026: R$ 41,8 bilhões — R$ 19,0 bilhões para educação e R$ 22,8 bilhões para habitação e transição energética |
| nº 5 | 04/07/2025 | Descentraliza o saldo remanescente do Minha Casa Minha Vida |
| nº 7 | 27/02/2026 | Descentraliza R$ 24,76 bilhões ao Ministério das Cidades |
| nº 8 | 15/04/2026 | Propõe crédito suplementar de R$ 20,0 bilhões para o Minha Casa Minha Vida |
| nº 9 | 15/04/2026 | Plano de 2026 revisto: R$ 63,2 bilhões — educação cai para R$ 18,4 bilhões; habitação sobe para R$ 44,8 bilhões |
| nº 10 | 24/04/2026 | Ajusta a linha de melhoria habitacional |
| nº 11 | 28/05/2026 | Plano anual de 2027: R$ 56,4 bilhões — educação R$ 21,8 bilhões, saúde R$ 2,8 bilhões, habitação e transição energética R$ 31,8 bilhões |
Fonte: Resoluções CDFS/CCPR nº 1 a 11, Diário Oficial da União.
Em um ano, a fatia da habitação no plano anual passou de 54,5% para 70,9% — e a da educação caiu em valor absoluto. A projeção de receita para 2027, aprovada em maio de 2026, é de R$ 56,4 bilhões: R$ 43,6 bilhões da exploração de óleo e gás, R$ 7,8 bilhões de recursos próprios livres da unidade orçamentária e R$ 5,0 bilhões de outras receitas financeiras. Confrontada com os R$ 93,9 bilhões autorizados em 2026, a projeção de 2027 é 40% menor.
O que a lei manda publicar e o que se encontra
A Tabela 12 confronta cada obrigação de publicidade com a sua situação em julho de 2026. Das cinco, duas foram revogadas antes de serem cumpridas, duas são cumpridas e uma não tem publicação.
| Obrigação | Base legal | Situação |
|---|---|---|
| Demonstrações contábeis semestrais | art. 59, de 2010 | Revogada em 2025 — nunca regulamentada |
| Relatório trimestral ao Congresso Nacional | art. 60, de 2010 | Revogado pela MP 1.291/2025 — nunca regulamentado |
| Plano anual de aplicação | art. 58, II | Publicado — Resoluções nº 4, 9 e 11 |
| Relatório anual do fundo | art. 58, II | Publicado em 30 de junho de 2026, ano base 2025, ainda preliminar — na página de Acesso à Informação da Casa Civil, não no Diário Oficial |
| Prestação de contas dos agentes financeiros | art. 59-A, § 2º | Encaminhada ao conselho; sem previsão de publicação |
Fonte: Lei nº 12.351/2010, Medida Provisória nº 1.291/2025, Lei nº 15.164/2025 e Decreto nº 12.424/2025.
O Diário Oficial registra 28 atos do conselho desde a instalação, em abril de 2025 — resoluções, portarias de pessoal, atas e decretos. O relatório anual não está entre eles: foi publicado na página de Acesso à Informação da Casa Civil, em 30 de junho de 2026.
O que não foi localizado
A Tabela 13 reúne cinco informações sobre o fundo que não foram localizadas em consulta às fontes oficiais até julho de 2026, com o dispositivo que prevê cada uma.
| Informação | O que se sabe | Onde deveria estar | Dispositivo |
|---|---|---|---|
| Renúncia tributária do art. 60-A | A isenção de IRPJ, CSLL, PIS e Cofins vigora de 2026 a 2030 e a lei manda incluir a renúncia na estimativa de receita. O valor não foi localizado no demonstrativo de gastos tributários | Receita Federal e Planejamento | art. 65-A da Lei nº 12.351/2010 |
| Beneficiários do crédito | BNDES e Caixa assumem o risco e emprestam ao tomador final. Os relatórios dos agentes financeiros são endereçados ao conselho, e a norma não prevê publicação | Casa Civil e conselho do fundo | art. 59-A, § 2º, da Lei nº 12.351/2010; art. 5º, § 5º, do Decreto nº 12.424/2025 |
| Valor destinado à dívida em 2021 e 2022 | O relatório anual do fundo abre R$ 64,3 bilhões em seis fontes; nas bases abertas de execução, quatro aparecem misturadas a outros beneficiários das compensações do petróleo. O TCU também classificou como impropriedade, no Acórdão 678/2024, uma diferença de R$ 500 milhões entre o que a ANP divulga e o que a execução registra | Tribunal de Contas da União | Lei nº 12.527/2011 |
| Liminar que trava R$ 9,9 bilhões ao ano | A fonte "receitas de petróleo sem destinação definida — liminar do STF" foi orçada em R$ 5,8 bi (2023), R$ 8,7 bi (2024) e R$ 9,9 bi em 2025 e 2026, com arrecadação de poucas dezenas de milhares de reais por ano. A identificação da ação judicial não foi localizada | Advocacia-Geral da União | Lei nº 12.527/2011 |
| Atas das reuniões do conselho | Não localizadas em busca no Diário Oficial nem em transparência ativa desde a instalação do conselho, em abril de 2025 | Casa Civil e conselho do fundo | Lei nº 12.527/2011; regimento interno |
Fonte: SIGA Brasil, Balanço Geral da União 2025, Diário Oficial da União, Tribunal de Contas da União e legislação citada.
Fontes
Execução orçamentária e receita: SIGA Brasil (Senado Federal), posição de 31 de julho de 2026. Séries macroeconômicas: Banco Central do Brasil. Normas: Palácio do Planalto. Atos do conselho: Diário Oficial da União. Demonstrações contábeis: Tesouro Nacional.
Posição em: 31/07/2026 na execução e na receita orçamentárias; 31/12/2025 no balanço patrimonial. Valores nominais, salvo onde indicado "a preços de 2026" — deflator IPCA, base nos preços médios de 2026; "pago" inclui restos a pagar quitados no exercício. Agência Nacional do Petróleo e Pré-Sal Petróleo S.A. são de competência e cobrem a arrecadação total da União: não se somam às demais.
- CONSELHO DELIBERATIVO DO FUNDO SOCIAL. Relatório Anual do Fundo Social, ano base 2025 (preliminar), 30 de junho de 2026 — Secretaria Executiva do CDFS / Casa Civil. gov.br/casacivil → Fundo Social → Relatórios
- MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO. SIOP — Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento, dados abertos. www1.siop.planejamento.gov.br → dados abertos
- SENADO FEDERAL. SIGA Brasil — execução orçamentária e receita da União, 2001 a 2026. www12.senado.leg.br → SIGA Brasil
- BRASIL. Lei nº 12.351, de 22 de dezembro de 2010, texto compilado. planalto.gov.br → Lei 12.351/2010
- BRASIL. Lei nº 12.858, de 9 de setembro de 2013. planalto.gov.br → Lei 12.858/2013
- BRASIL. Emenda Constitucional nº 109, de 15 de março de 2021, art. 5º, com a redação da Emenda Constitucional nº 127/2022. planalto.gov.br → EC 109/2021
- BRASIL. Lei nº 14.981, de 20 de setembro de 2024. planalto.gov.br → Lei 14.981/2024
- BRASIL. Medida Provisória nº 1.291, de 6 de março de 2025, e sua Exposição de Motivos Interministerial nº 6/2025 (Casa Civil e Ministério da Fazenda). planalto.gov.br → MP 1.291/2025
- BRASIL. Mensagem nº 926, de 14 de julho de 2025 — razões de veto. www2.camara.leg.br/legin → razões de veto
- BRASIL. Lei nº 15.164, de 14 de julho de 2025 (conversão da MP nº 1.291/2025) e Lei nº 15.269, de 24 de novembro de 2025. planalto.gov.br → Leis 15.164 e 15.269/2025
- BRASIL. Lei Complementar nº 223, de 19 de dezembro de 2025. planalto.gov.br → LC 223/2025
- BRASIL. Decreto nº 12.424, de 3 de abril de 2025. planalto.gov.br → Decreto 12.424/2025
- BRASIL. Decreto nº 12.989, de 25 de maio de 2026. planalto.gov.br → Decreto 12.989/2026
- CONSELHO DELIBERATIVO DO FUNDO SOCIAL. Resoluções CDFS/CCPR nº 1 a 11, 2025 e 2026, Diário Oficial da União. in.gov.br/web/dou → Resolução CDFS nº 11/2026
- PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Relatório de Gestão de 2025, capítulo 5 — notas explicativas do Fundo Social. gov.br/planalto → prestação de contas 2025
- SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL. Demonstrativo do Superávit Financeiro por fonte de recursos, 2021 a 2025 — Portarias nº 1.266/2022, STN/ME 1.585/2023 e STN/MF 292/2024, 347/2025 e 314/2026, no Diário Oficial da União. in.gov.br/web/dou → Portaria STN/MF nº 314/2026
- MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO. Acompanhamento do Superávit Financeiro — Exercício de 2026. gov.br/planejamento → orçamentos anuais 2026 → LDO
- BRASIL. Lei nº 15.321, de 31 de dezembro de 2025 — Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2026, art. 55, §§ 6º, 7º e 17. planalto.gov.br → LDO 2026
- INSTITUIÇÃO FISCAL INDEPENDENTE. Relatório de Acompanhamento Fiscal nº 113, junho de 2026. www12.senado.leg.br/ifi → RAF 113
- TESOURO NACIONAL. Balanço Geral da União 2025, notas explicativas. tesourotransparente.gov.br → BGU 2025
- TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão 984/2023-Plenário (processo TC 028.706/2022-6, sessão de 17/05/2023) e Acórdão 678/2024-Plenário (TC 006.311/2023-7, sessão de 10/04/2024), relator ministro Antonio Anastasia. portal.tcu.gov.br → Fundo Social do Pré-Sal
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- PRÉ-SAL PETRÓLEO S.A. Painel de Arrecadação — valores arrecadados para a União desde 2018. presalpetroleo.gov.br → arrecadação
- PRÉ-SAL PETRÓLEO S.A. Leilões de petróleo da União e produção da parcela da União — notícias e comunicados da empresa. presalpetroleo.gov.br → notícias
- BANCO CENTRAL DO BRASIL. Séries Temporais — IPCA e PIB nominal. www3.bcb.gov.br/sgspub